高木浩光＠自宅の日記

この7月から、行政管理局の情報公開・個人情報保護推進室が﹁行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会﹂を開いている。これは、IT総合戦略本部のパーソナルデータ制度改正大綱で、﹁行政機関及び独立行政法人等が保有するパーソナルデータ﹂について﹁調査・検討を行う﹂とされたことに対応するもので、大きく分けて以下の3点を検討するものとして始まった。




2.検討事項
(1) 行政機関等が保有するパーソナルデータの特質を踏まえた、利活用可能となり得るデータの範囲、類型化及び取扱いの在り方
(2) 行政機関等が保有するパーソナルデータの特質を踏まえた、保護対象の明確化及び取扱いの在り方
(3) (1)及び(2)に関する調査・検討等を踏まえた、総務大臣の権限・機能等と第三者機関の関係

 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会開催要領, 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会︵第1回︶ 資料1  


これらは要するに、(1)は、IT総合戦略本部のパーソナルデータ検討会で﹁個人特定性低減データ﹂の利活用として検討されたものを、行政機関の保有する個人情報についても認めるべきか、また、それに伴って﹁行政機関の保有する個人情報の保護に関する法律﹂︵行政機関法︶の改正を必要とするのかの論点であり、(2)は、IT総合戦略本部の検討会で﹁準個人情報﹂として検討された保護の対象情報を拡張する件を、行政機関法でどうするかという論点である。

私の関心は(2)にあるところ、大綱で﹁準個人情報﹂は採用されず﹁身体的特性に関するもの等﹂と曖昧な記載*1となったことから、この段階で行政機関法について検討しても結論の出しようがないのではないかと予想した。ところが、第5回の研究会から予想外の展開となった。

行政管理局の研究会が示した独自解釈

第5回の議事要旨から拾うと、まず前半で次の展開があった。




︵讃岐官房審議官︶︵略︶それでは資料5でございます。これまでの議論を整理し、このようなことについてどう考えたらいいのかという大枠をまとめてみました。

︵略︶

12ページ、13ページでございますけれども、同じく卓上資料の１４６ページの定義、第2条の規定でございます。民間の個人情報保護法では、個人情報の定義として、﹁他の情報と容易に照合することができ﹂、とございます。行政機関個人情報保護法では、この﹁容易に﹂という言葉が落ちて、﹁他の情報と照合することができ﹂、と、広い範囲になってございます。これは元々﹁容易に﹂という言葉が行政機関法でもあったのですけれども、平成15年改正の際に、個人の権利利益を保護するという観点からこれを落としたということでございます。

仮に、個人特定性低減データを考える場合に、この容易照合性との関係をどう考えるのか、民間では﹁容易に﹂という言葉がありますけれども、行政機関では、一定の経緯を踏まえて権利利益の保護を図るということから﹁容易に﹂という言葉を落として、低減の可能性があるものは基本的にはすべて個人情報だと、このように厳格にしているということとの関係をどうするのか。仮にこのような厳格な定義のまま、個人特定性低減データを導入する場合、個人特定性低減データというものは法的にどのように位置付けるのか。何らかの例外規定、あるいは目的外利用のような延長線上なのか、あるいは松村構成員からありましたように、情報公開法との関係をどのように考えるのか、ということについてどう考えたらいいのか。

︵略︶

以上、前半のパーツについての論点全体、その他説明ということでございます。

︵藤原座長︶ ありがとうございました。後半のパーツが残っていますけれども、まずはきちんと前半のパーツだけでも構成員の皆様方から深い議論をいただきたいと思うところでございます。

︵略︶

︵藤原座長︶ほかにいかがでしょうか。よろしければ順番として、先ほど讃岐審議官のご説明の中で、条文との具体的な対照性等もお示しいただいたのですけれども、そろそろ、ほぼ一致するところ、それから今後検討すべきところ等は整理しておいたほうがいいと個人的に思っております。

例えば行個法の、行政機関の定義の容易照合性という議論があったと思います。これまでのご議論ですと、そこのところの定義は変えるべきではないというご議論が多かったと思うのですけれども、まずはその辺りからいかがでしょうか。そこはいかがでしょうか。

 ここのところはご意見が大体一致しているということでよろしいですか。

 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会 第5回︵平成26年9月29日︶議事要旨  


ここで、行政機関法の個人情報定義︵﹁他の情報と照合することができ﹂の部分︶を変更することはしない︵民間部門のように﹁容易に﹂の入ったものに変更したりはしない︶ことで合意される。そのことは順当なものであり、何ら異論ない。

問題は続く後半で、事務局から次のように説明された。




︵讃岐官房審議官︶ それでは17ページからということでございます。保護対象その他ということでございます。

一方で利活用を言うとともに、保護のところをしっかりと押さえないといけないというのが大綱の考え方です。それについて、行政機関の保有する個人情報についてはどう考えたらいいかということでございます。

保護についての1つ目について、機微情報、もう1つは身体的特性等に関する情報等、いわゆるグレーゾーンという、指紋とか顔データとかその他さまざまなデータについて、どのように整理するのかという、そういうことが議論になっていたということだと思います。17ページはその全体を整理したものでございます。

︵略︶

2つ目ですけれども、いわゆるそのグレーゾーンについてということですが、民間部門におきましては、先ほど申し上げた、容易に照合することができるということが定義になっていて、行政機関においてはその定義がかなり厳しいということで、﹁容易に﹂という言葉がないということでございます。何らか照合できるものというものが個人情報であるという整理になっているということでございますので、こちらではグレーゾーンをどう整理するのかについては、もし容易照合性というところの定義を変えないのであれば、元々グレーゾーンというのが個人情報の保護がされている、こういう前提ではないかということかと思います。

 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会 第5回︵平成26年9月29日︶議事要旨  


なんと、大綱で﹁グレーゾーン﹂とされたものについて、グレーとなる原因が定義に﹁容易に﹂があるせいだとして、行政機関法では﹁容易に﹂がないから元々すべて個人情報だというのだ。そんな馬鹿な。

﹁何らか照合できるものというものが個人情報である﹂とまで言われているが、これは従来の行政機関法の解釈と異なる。行政管理局の逐条解説では、照合による特定個人の識別について以下のように説明されてきた。




3) ﹁他の情報と照合することができ、それにより特定の個人を識別することができることとなるものを含む﹂

本法の対象とする個人情報は、当該情報そのものから本人が識別されるものであることが原則である。しかしながら、当該情報のみでは特定の個人を識別できない場合であっても、他の情報と照合することにより特定の個人を識別することができる場合は対象とすることが適当である。

照合の対象となる﹁他の情報﹂には、その保有者が他の機関である場合も含まれ、また、公知の情報や、図書館等の公共施設で一般に入手可能なものなど一般人が通常入手し得る情報が含まれる。特別の調査をすれば入手し得るかもしれないような情報については、通例は﹁他の情報﹂に含めて考える必要はない。しかし、事案によっては、個人の権利利益を保護する観点からは、個人情報の取扱いに当たって、より慎重な判断が求められる場合がある。行政機関の長は、当該個人を識別するために実施可能と考えられる手段について、その手段を実施するものと考えられる人物が誰であるか等をも視野に入れつつ、合理的な範囲で考慮することが適当である。

 解説 行政機関等個人情報保護法, 行政管理局, 13頁  


照合の対象となる﹁他の情報﹂に何が含まれるかについては、﹁現行法の理解︵パーソナルデータ保護法制の行方 その2︶﹂の﹁照合の対象情報の範囲﹂でも書いたように、﹁容易に﹂がなければ何でも対象になるわけではなく、いわゆる﹁一般人基準﹂︵一般人が通常入手し得る情報︶で限定される。このことは少なくとも情報公開法の運用では明確にされており、行政管理局の﹁個人情報︵法第5条第1号︶についての検討資料﹂の﹁II要件の解釈、運用﹂の冒頭で、﹁判決・答申では、照合する﹁他の情報﹂を﹁一般人﹂が入手できる情報に限るとする、いわゆる﹁一般人基準﹂を採用しているのが通例である。﹂と書かれている︵図1︶*2。

もっとも、公開法と保護法で解釈が異なってもよい︵条文が同じであっても︶という説もあり得るところではあるから、﹁一般人基準﹂が絶対だというわけでもないのかもしれない。前掲の行政管理局の逐条解説でも、一般人基準を示しつつも﹁事案によっては﹂云々との補足がある*3。だが、いくら仮にそうするにしても、﹁何らか照合できるものは個人情報である﹂というのでは、あらゆる情報が行政機関法では個人情報ということになりかねない。特に行政機関法は、民間部門と異なり、対象情報が﹁散在情報﹂を含む︵﹁行方 その3﹂参照︶のであるから、それこそ︵データベース化されたものに限らず︶あらゆる行政文書が個人情報ということになって、困ったことになるだろう。

もしかすると、事務局は、大綱の言う﹁指紋認識データ、顔認識データなど個人の身体的特性に関するもの等﹂の意味を誤って狭く捉えているのだろうか。この文は字面的に﹁指紋や顔のこと﹂と誤読しやすいだけに、さもありなんではある。

仮に﹁指紋認識データ、顔認識データ﹂が行政機関法では個人情報に該当する*4としても、大綱の文は﹁個人の身体的特性に関するもの等﹂であり、﹁等﹂が付いている。﹁指紋認識データ、顔認識データなど﹂は﹁個人の身体的特性に関するもの﹂の例示であって、そこにさらに﹁等﹂が付いているから、﹁個人の身体的特性に関するもの﹂も例示にすぎない。

﹁等﹂に何を含めるかは決まっておらず、IT総合戦略本部の技術検討WG︵パーソナルデータ検討会の︶報告書で﹁準個人情報﹂の検討として書かれている﹁個人の身体的特性に関するもの﹂︵類型イ︶︶に並べて示された類型ア︶﹁個人又は個人が使用する通信端末機器等に関するもの﹂や、さらにそれ以外の何かが、大綱の﹁等﹂に入る余地は消滅してはいない。今回の事務局は、そうしたもののすべてが現行の行政機関法の個人情報に該当するとでも言うのか？

例えば、類型ア︶の具体例には、﹁運転免許証番号、パスポート︵旅券︶番号、健康保険証の記号・番号︵健康保険被保険者証記号番号等︶、雇用保険被保険者番号、金融機関の口座に関する番号﹂などが列挙されているが、情報公開法の運用では、情報公開・個人情報保護審査会の判断例として、﹁基礎年金番号及び年金コードは、その性質等からみて、法5条1号の特定の個人を識別することはできないが、なお個人の権利利益を害するおそれがある情報に該当する﹂︵平成15年度︵行情︶答申第231号︶*5としたものがあり、マイナンバーに匹敵する唯一無二性と悉皆性の高さを持つ基礎年金番号ですら、個人情報に該当しないとしてきている*6。

IT総合戦略本部の検討は、そうした運用を踏まえてそれらが個人情報に該当しないから﹁準個人情報﹂とすることを模索したのであって、﹁容易に﹂がグレーだからそうしたなどという話ではない。

それにもかかわらず、第5回の会合は、次のように続けられ、構成員の合意に至ってしまった。




︵藤原座長︶ ︵略︶
後者のほう、もう1つのほうはどうでしょうか。いわゆる今ご説明のあったグレーゾーンです。パーソナルデータの議論というのは、要するに個人情報という円を描けばそこに集合があって、その周辺部分にグレーゾーンというものがあって、それをどちらに、つまり個人情報に引きつけるのかそうではないという類型にするのかという議論をやっていると理解しているのですけれども、その場合、これまでの構成員の方々のご議論でありますと、容易照合性という要件を置かないということですから、そうするとグレーゾーンは個人情報に引きつけることになるというのが論理的な結論かなと思っております。

つまり個人情報に包含されているというお話になると思うのですが、これまでの議論では、今のような結論で一致しているということでよろしいでしょうか。ではここは一致したということにさせていただきます。

 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会 第5回︵平成26年9月29日︶議事要旨  


そして、第7回で﹁中間的な整理︵座長試案︶﹂が示され、以下のように結論付けられてしまった。




︵7︶“個人特定性低減データ”の取扱い

○ 当研究会の議論の過程において、“個人特定性低減データ”は完全に個人特定性を失わせたものではなく、規律等を課すことを前提として導入すべきであるとされた。

○ 規律等を課す前提として、“個人特定性低減データ”が行個法の個人情報に該当するかどうかについては、前述のとおり、利活用を前提とする“個人特定性低減データ”は行個法の従来の個人情報とは別の概念として規定すべきであるとする意見が示された一方で、行個法がより広い範囲の情報を保護する趣旨から容易照合性の要件を外していることに鑑みれば、特定性が完全に失われていない“個人特定性低減データ”は個人情報に包含されると解釈し、厳しく管理することを検討すべきとの意見も示された。 

3行政機関等が保有するパーソナルデータの保護について

︵1︶保護対象の明確化

○ 民間部門においては、利活用を妨げる一つの要素として、技術の進展に応じて、個人情報の範囲の捉え方について、考え方が整理されていない部分が登場しているが、それについて整理する必要があると指摘されている。具体的に大綱において指摘されている曖昧な領域にあるものとしては、指紋認識データ、顔認識データなど個人の身体的特性に関するもの等が挙げられている。これらについて、現在ＩＴ本部において、個人の権利利益の保護、事業活動の実態に配慮しつつ、必要に応じて規律を設けるなど、現在その必要な規律について検討が行われているところである。

一方、このような問題は、民間部門を規律する基本法における、個人情報の定義として﹁容易照合性﹂という条件があるが、技術の進展状況を踏まえ、この条件に何が合致するかを整理する必要が生じたことによると考えられる。行個法では、前述のとおり、個人情報の定義として、照合の﹁容易性﹂を条件とせず、﹁他の情報と照合することができ、それにより特定の個人を識別することができることとなる ものを︵個人情報に︶含む﹂との規定を維持することを当研究会の一致した意見としている。

○ このため、民間部門で議論されている情報については、既に現行の行個法における個人情報に概念的には包含されると考えられ、運用において引き続きこの考え方が確保されることが必要であると考えられる。 

中間的な整理︵座長試案︶, 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会 第7回 資料1, 22頁  


事務局はなぜ、﹁何らか照合できるものは個人情報である﹂という誤った思考に陥ってしまったか。考えられることとして、﹁個人特定性低減データ﹂の議論との混同があるのではないか。

大綱において、﹁個人特定性低減データ﹂を本人同意なく提供できるとする条件として、提供先︵すなわち受領者︶に﹁特定の個人を識別することを禁止する﹂などの法的義務を課すとしているのは、﹁個人特定性低減データ﹂といっても、あくまでも﹁低減﹂であって﹁無﹂にはしていないのであり、本人を特定できてしまう可能性がゼロになってはいないことに由来する。この可能性をゼロにできないことは、技術検討WG︵IT総合戦略本部の︶で主査を務めた佐藤一郎氏が、この研究会︵行政機関等パーソナルデータ研究会︶の構成員として繰り返し発言︵取扱いを慎重にする必要があると指摘する趣旨で︶している。

上に引用した﹁中間的な整理︵座長試案︶﹂の部分で、﹁“個人特定性低減データ”は完全に個人特定性を失わせたものではなく﹂とあるのはそのような意味からであるが、このときの﹁個人特定性﹂は、受領者にとっての視点であることにまず注意が必要である。そして、この可能性は、現行法の﹁他の情報と照合することができ﹂の法解釈とは別の、立法論上の考え方であるので、前記の﹁一般人基準﹂を採用せず、技術的な可能性︵いわば、行政管理局の逐条解説に出てくる﹁特別の調査をすれば入手し得るかもしれないような情報﹂を﹁他の情報﹂として照合する状況︶を言っているにすぎない。

一方、行政機関法で、ある情報が個人情報に該当するか否かは、その取扱いの主体である行政機関にとって﹁特定の個人を識別することができる﹂か否かで判断される。第三者提供の場面では、提供者︵提供元︶である行政機関において、機関内での照合、機関外との照合に加え﹁一般人基準﹂︵一般人が通常入手し得る情報︶で照合して﹁特定の個人を識別することができる﹂か否かである。この現行法の法解釈に、立法論上の技術的可能性の話を混ぜてはいけないし、受領者基準を混ぜてはいけないのだが、事務局はそこを混同しているのではないか。実際、この研究会は、提供者基準︵提供元基準︶、受領者基準︵提供先基準︶の区別をした議論を全く行っていない。*7

﹁中間的な整理︵座長試案︶﹂は昨日の第8回で修正案が示された。



●資料1中間的な整理︵座長試案︶, 行政機関等が保有するパーソナルデータに関する研究会︵第8回︶  


問題の部分は修正されていない。︵23頁〜24頁︶

この修正案には、新たに﹁資料1-別紙﹂として﹁パーソナルデータの概念整理について﹂︵全2頁︶が加えられたのだが、そこに掲載されている図︵以下の図2に引用︶は、今回の事務局の整理が、IT総合戦略本部の整理とは完全に違っていることをあらわにしている。